论我国农村集体土地房屋拆迁安置补偿制度的完善

夏建三  刘森

引言

近年来，随着我国经济形势的总体好转，城市化建设不断加快，各地的项目开发工建设如火如荼，随之而来的是集体土地的征收和房屋等的拆迁补偿安置工作。可以说，农村集体土地的一级开发到哪个村，哪个村都会有大批量的关于拆迁的各类纠纷。一时间，“拆迁”成为“热词”；不断出现“非法拆迁”、“野蛮拆迁”现象，更是涌现出大量的拆迁“牛人”[1][1]，甚至为拆迁而“自焚”[2][2]，为拆迁而“集体自杀”[3][3]。这些抵抗拆迁的手段逐步升级，达到“以命相搏”的地步。究其原因，从表面上看是地方政府急功近利、征地步伐加快、没有做好善后工作所至；但是，真正重要的是在于我国法律法规对集体土地的征收和拆迁的规制不完善，对拆迁安置补偿的标准和办法不统一，地方政府随意性太大，开发商随意挤压被拆迁人利益，法律不能作为最后的“救济”手段所至。

涉及到集体土地的征用和其上房屋的拆迁补偿，除了我国《宪法》第13条[4][4]以外，主要在《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中予以规定，例如《土地管理法》第43—51条对耕地的征收补偿及安置进行了统一规定，而对于其他集体土地的征收补偿安置授权省级政府做出规定；《物权法》第四十二条[5][5]也对集体土地的拆迁安置做出了原则性的规定。这些宏观性的规定，在操作中往往有这样那样的问题出现，拆迁人的权利无法在程序上得到保证；集体土地的征用和地上房屋的拆迁补偿方案由地方政府出台的一些规范性文件加以规定。但是，这些地方性的规范性文件，因为制定单位的局限性，使这些文件存在公平、公正、严谨方面的问题，最终，导致出现了拆迁到哪，哪个地方就发生密集的上访、诉讼和频频出现的其他不安定事件。所有这些，激起我们对现行的拆迁补偿制度的反思，现有的集体土地拆迁补偿安置制度，已经到了不改革不行的地步，只有改革才能有出路，只有改革才能适应国家的全面发展，才能促进我国的现代化建设。近期国务院对已征收的土地闲置起草并相关规定，本文现就农村集体土地的拆迁补偿安置问题，提出如下建议，以期为法制的完善先言献策之目的。

一、农村集体土地拆迁与城市房屋拆迁的区别

集体土地拆迁问题与城市房屋拆迁问题不一样，城市房屋的拆迁涉及到的是城市居民，拆迁对城市居民的工作和生存不会带来根本的改变；而集体土地的拆迁问题涉及的是农民，拆迁后失地农民可能要转变为城市居民，涉及到身份的转变；对农民不但需要对其进行经济方面的补偿，更重要的是对失地农民的安置，解决失地农民的长期生存问题。集体土地拆迁与城市房屋拆迁主要有如下区别：

（一）集体土地的拆迁涉及土地性质的改变，即土地性质由农民集体所有向国家所有转变；而城市房屋拆迁，不涉及土地性质的改变，只是土地使用权的转移或回收。

（二）集体土地的拆迁可能会涉及被拆迁人身份的置换，即失地农民由农村村民向城市居民的转变；而城市房屋的拆迁不涉及被拆迁人身份置换问题。

（三）集体土地拆迁涉及失地农民的就业安置问题，而城市房屋拆迁大多不涉及被拆迁人的就业安置问题。

（四）集体土地拆迁与城市房屋拆迁相比，在法律制度方面，更为不健全；在实际操作中，随意性太大，更易使社会矛盾激化。城市房屋的拆迁补偿，早在2001年就出台《城市房屋拆迁管理条例》，最近正在酝酿的修订问题已经成为专家、学者、民众的热议话题；[6][6]集体土地的拆迁问题，没有引起这么广泛的关注。特别是我国对失地农民的司法救助体系缺失，尽管土地征用中出现了诸多问题, 但真正上升到法律层面的并不多。[7][7]这种法律制度的缺失，更易激起极端抵抗行为的发生，前述的拆迁“牛人”、“自焚”事件、“集体自杀”事件大多是发生在集体土地的拆迁过程中，而非城市房屋的拆迁过程中。可以说，村民的“以命抗争”催生了城市房地产拆迁条例的修改，而对于集体土地的拆迁在立法方面却没有明显推动。

可以看出，集体土地的拆迁补偿安置问题较城市房屋拆迁补偿问题复杂，对被拆迁人——失地农民的安置问题是困扰集体土地拆迁的大事，据统计，每征收一亩集体土地，就会产生14位失地农民。[8][8]集体土地拆迁的重点应当把失地农民的安置放在首位，处理不好失地农民的安置问题，将直接影响到构建和谐社会的进程，影响到大局的稳定。

二、完善之一：代表国家的政府应当作为拆迁人，承担拆迁人的义务

在农村集体土地的征用拆迁时，拆迁人往往是有一定背景的开发商，这些开发商出于自身利益，随意压低补偿标准，占用补偿款，通过操纵政府工作人员，对被拆迁人的利益进行任意挤压，是导致拆迁矛盾纠纷频现的主要原因。

（一）开发商成为政府的“遮羞布”、“挡箭牌”

农村集体土地拆迁，原则上应当是政府行为，我国《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”该法第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《城市房地产管理法》第九条规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。可见，农村集体土地要进行开发建设就必须先变为国家所有的土地，经过征收（用），集体土地就变成国家所有的土地，房地产开发商从国家手中获得土地的使用权后，才可以在上面搞建设。集体土地拆迁的第一目的，是国家获得该集体土地的所有权，国家就应当作为拆迁人直接面对被拆迁人——失地农民；而不应当在将拆迁人的主体资格赋予一家以盈利为目的的公司。

在实践中，政府不是直接作为拆迁的主体，而是与开发商商定，在政府给予一定优惠的条件下，开发商来投资开发这个项目。有些地方政府成立各种名目的中心，这些中心可以说是挂靠在政府名下的公司，然后，政府授权这些公司来做拆迁项目。有学者认为，拆迁人虽然不是政府，但是身后通常都有强大的行政权主导，而信息不对称、组织松散的被拆迁人群体虽然人数众多却往往是权益容易受损的一方，加上通常导致房屋拆迁的土地征收和新农村建设是出于行政命令，因此被拆迁人的合法权益经常得不到保障。[9][9]在这种情况下，政府在拆迁征地过程中，拉出开发商作为“遮羞布”、“挡箭牌”，实行暗箱操作，无法避免大量拆迁矛盾的产生。

（二）拆迁人的逐利性，是拆迁矛盾产生的渊源；拆迁人与政府的良好关系是拆迁矛盾升级的主要原因。

开发商作为拆迁人，无非为了商业利益的目的。虽然根据国土部有关规定，一级开发企业的利润率不得超过8%，但“不少开发商希望借助土地一级开发，帮助企业在二级市场上获得开发资格。”[10][10]拆迁人在拆迁过程中，往往由于资金的问题导致经常拖延支付拆迁费用，甚至出现拆迁费被非法挪用的情况；北京市曾采取将拆迁款直接发放给被拆迁人的办法，就是为了防止拆迁费被开发商挪用或拖延支付。[11][11]开发商为了加快开发，降低开发成本，就会采取挤压被拆迁人利益的办法，不可避免的与被拆迁人的利益发生冲突。

开发商在成为拆迁人前，往往与地方政府工作人员有良好的关系，有些还是政府的经济实体，不然无法拿到一级开发而成为拆迁人。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（2003年8月1日起施行）第三条规定：“拆迁人”就是将来的“用地单位”。“用地单位”为了控制土地的开发成本，最终到达控制总的开发成本的目的，自然会尽量挤压被拆迁人的利益，这就形成了拆迁人与被拆迁人的矛盾。为了避免拆迁人成为二级开发的开发商（即一、二级开发联动），《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（2005年8月3日颁布）在选择拆迁人时作出了调整，对一、二级开发的拆迁人分别采取招标的方法选择开发企业，并控制开发利润。但是这种做法，在拆迁人的逐利性没有改变的情况下，仍然无法避免拆迁人与被拆迁人的利益冲突。

在拆迁人（拥有经济实力的开发商）与被拆迁人（失地农民）发生冲突时，政府为了尽快拿到土地所有权，尽快进行开发建设，为了政绩工程需要，并且拆迁人不是政府本身，政府往往会站在拆迁人的立场处理拆迁纠纷，借拆迁人之手进行强拆，一旦出事就将责任推掉开发商身上。[12][12]

（三）农民对政府的信赖是政府作为拆迁人的基础

从我国的实际情况来看，农民对政府的信赖程度和服从程度较高，我们党和政府也十分重视农民问题，因此，政府直接作为拆人具有良好的群众基础。

（四）农民维权能力较弱，也呼唤政府直接作为拆迁人

因为历史原因，农民的受教育程度和法律意识均比普通城市市民要低，其维权能力和意识均不强。完全靠农民自身的认识来决定拆迁补偿安置问题，恐怕无法做出正确的、经得起历史考验的决定，这就呼唤政府应当从公益的角度考虑农民的安置补偿问题，政府只有作为拆迁人才能更好的保护农民的合法权益，也是政府执政为民的理念所在。

（五）政府作拆迁人，承担起拆迁人的义务的优势

在农村集体土地的征地拆迁补偿过程中，代表国家的政府，是拆迁土地的直接受益者——拆迁后土地的所有者、土地出让金的收取者，政府就应当理所当然的以拆迁人的角色出现，名正言顺的承担起拆迁人的义务。政府作为拆迁人，在面对被拆迁人时，能够充分发挥人民政府的亲民、为民属性，能充分为被拆迁人考虑。当出现拆迁纠纷时，作为拆迁人的政府作为民法意义上的当事人，与被拆迁人一样接受法院或上级政府部门的裁决，这就提高了拆迁人的自律性和责任心。

政府作为拆迁人，在出现强拆的情况下，有利于责任主体的界定，避免出现替罪羊等干扰因素；同时，在调查强拆事件工程中，作为拆迁人的一级政府应当回避，由上级政府或其他政府部门进行调查，有利于查清真相，有利于对责任者进行依法处理。

三、完善之二：应当重安置，合理补偿，从农民的长远利益着想。

现在的集体土地征用补偿，往往借鉴城市房屋的拆迁补偿办法，将农民的房屋等地上物、宅基地折合成货币的方式给予补偿，农村居民采取住房置换的办法解决农民的安置工作，对于农民的就业问题，考虑的不多，且没有形成法律制度。

（一）、现行的补偿安置方式过于单一，重补偿、轻安置。

现在的土地拆迁补偿方式通常有两种：货币补偿和房屋安置。货币补偿标准过低，房屋安置也存在着很多不足。大部分地方都是先拆迁后安置，建成安置房少则一两年，多则两三年，在此期间，很多被拆迁人处于居无定所的状态，虽然开发商也会给予一定的周转费，但是周转费的数额通常远远低于租房费，这无形中加重了农民的负担。

此外，开发商的所谓“安置”集中于分配给被拆迁人房屋，却忘了农民这一主体的特殊性。农民祖祖辈辈生活在土地上，与土地有着深厚的感情，一旦失去土地，心中会有十分大的落差。同时，集体土地被征用，这些农民的农村户口转为城镇户口，但是他们还不是完全意义上的城市人，他们暂时无法适应城市快节奏的生活方式，有些农民无一技之长，便成为社会的闲散人员，有可能成为社会潜在的不稳定因素。所以，所谓的“安置”应该包含着比安置房更多的内容。

作为被拆迁人往往也希望多拿些钱，常在安置方面让步，这就造成了目前的重补偿轻安置的局面。

（二）应当把农民就业安置放在首位，搞好农民的身份转换工作

失地农民成为城镇居民后，可能会有很长一段时间无法融入城市生活，实践证明，失地农民在城市就业是融入城市生活的捷径。教育和培训是失地农民就业的必不可少的前置条件，有不少地方政府采取对失地农民再教育和职业技能培训，提高失地农民的就业率，使拆迁安置得到了较好的社会效果。[13][13]

（三）一些先进经验

北京在拆迁集体土地时，做的比较好，积累了一定的经验。比如将被征用的土地上的商业设施折抵土地补偿款，这些商业设施作为村民集体组织的集体财产，出租商业设施能够获得长期和丰厚的利益，农民在转为市民后即使没有工作，也有充分的生活保障；通过限制这些商业设施在一定期限的转让权，可以使转为市民的农民有长期的生活保障。

有专家结合各地的实践，提出一些安置方式，如：两套房安置，一套房解决失地农民的居住问题，第二套房可用于出租；采取股份制方式，将现有的集体经济资源以股份的方式投资建厂或出租，每年分红，也不失为一种“可持续生计”。[14][14]这些安置方式，都是为了解决失地农民成为市民后的长期生存问题，只有解决好失地农民的安置问题，才能让为我国城市化做出贡献的失地农民共享社会进步的成果。

四、完善之三：适当加大补偿标准，放宽补偿对象

（一）现行的补偿标准过低。

我国现行法律没有对集体土地耕地以外的拆迁补偿标准作出明确规定，补偿标准由地方政府制定，大多采用“适当补偿”原则。所谓适当补偿，是指“权衡公益的需求，参考当事人的财产状况，给予被拆迁人成本补偿，该补偿数额通常低于市场价值”。[15][15]地方政府的惯例是对拆迁房屋不进行评估，而是直接以每平方米的固定价格进行补偿。同时，对利用宅基地内自有房屋从事生产经营活动并持有工商营业执照的，对于停产停业的损失给予适当的经济补偿。[16][16]由于农村宅基地都是以户为单位，一块宅基地上居住着祖孙三代人是很平常的事，一旦征收和拆迁，不多的补偿款还要在几个家庭中分配，农民真正得到的补偿款就更少。正是因为补偿标准过低，被拆迁人获得了货币补偿之后，很难用补偿款重建或购置到同等质量、同等居住条件的房屋，结果农民的住房条件不但没有改善，有时反而下降了。

更重要的是，除了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》等少数规章外，很多地方政府在考虑集体土地上的拆迁补偿时，忽略了被拆迁房屋的区位补偿。[17][17]而在城市房屋拆迁中，区位补偿是影响补偿款多少的决定性因素，农村的集体土地同样可以用于生产经营，具有增值的潜力，给予区位补偿无可厚非。一些地方政府忽视了区位补偿，是造成农民宅基地价值被低估的重要因素。

农民只收到了较少的补偿款，可是看着自己的土地变为国有土地后，政府一转手出让，它的价格就几百倍地增长。农民的心理难免会产生极大的不平衡，[18][18]而这种不平衡心态可能就会成为社会的不安定因素。

（二）补偿的对象过于狭隘。

我国农村宅基地实行的是“一宅两制”的产权制度，即宅基地和房屋分属于集体所有和农民所有，并逐步形成了“一户一宅、禁止交易”、“无偿、无限期、无流动”的农村宅基地使用制度。但随着城市化进程的加快和小城镇建设的推进，宅基地隐形流转和交易大量存在，宅基地交易纠纷不断。这种非法交易最主要的表现形式是：城镇居民到农村购买宅基地。[19][19]村民将自用住宅及宅基地出售给城镇居民或外来人员，在经济上解决了农村居民的暂时贫困，为村民的发展创造空间。但是，这些城镇居民或外来人员在宅基地上扩建、翻修房屋，一旦所涉土地被征用和拆迁，他们曾对宅基地上房屋付出的金钱和劳动就无法得到法律的认可和保障，这不利于构建和谐社会，也不利于农村集体土地的合理增值与流转。

根据相关法律法规的规定，我国实行的是房地二元主义立法，即土地和房屋是两项独立的财产。但是，实践中国家实行土地征收时，却没有坚持和沿用我国关于房屋与土地关系问题的二元主义立法模式。[20][20]征收土地时，土地所有权人是农民集体经济组织，而房屋所有权人是公民个人，征收土地过程中“顺带处分”房屋所有权人的私有财产权，[21][21]公民在房屋上的权利没有得到很好的保护和尊重。更不用说那些在私下交易中获得宅基地上房屋的城镇居民或外来居民了。

现行的一些集体土地拆迁管理办法中，被拆迁人的认定往往被定义为“在拆迁范围内具有宅基地使用权，并在宅基地上具有房产的人员。”[22][22]这就意味着私下交易中获得宅基地上房屋的城镇居民或外来居民无法获得拆迁补偿。即使寻求司法救济，所获得的补偿也远远低于拆迁补偿和他们在宅基地上投入的金钱。

在承认宅基地使用权集体所有的前提下，保护这些城镇居民或外来居民的财产权益，是集体土地房屋拆迁过程中应当注意的问题，也是宅基地确权流转方面遇到的问题。

（三）提高补偿标准，适当放宽补偿对象

有专家建议，补偿标准按“公共利益”的征用拆迁和“商业目的”的征用拆迁分别对待。对于“公共利益”项目的建设用地可以采取“适当补偿”的原则，但对于“经营性项目”的建设用地采取“充分补偿原则”。[23][23]但与此同时，必须严格限定“公共利益”的范围，以防止开发商以公共利益为掩护而行商业开发。

有限度地放宽集体土地上被拆迁人的范围。诚然，集体土地是集体所有，法律禁止宅基地使用权转让给城镇居民或外来居民，但是如今，对宅基地的确权流转已是普遍共识，2008年11月下发《关于认真学习贯彻党的十七届三中全会精神的通知》中，国土部规定，进入有形市场交易的经营性集体建设用地使用权，必须经过确权登记，做到产权明晰、没有纠纷。目前我国部分省份已经开始陆续启动农村集体建设用地的确权工作，并将宅基地作为确权的重点。[24][24]在这一政策的大背景下，既然城镇居民或外来居民已经投入资金在宅基地上建造了房屋，那么，他们也应该就房屋得到应有的拆迁补偿。

综上所述，我们应当对农村集体土地的拆迁制度进行改革和完善，才能从法律层面上将政府确定为拆迁人，把失地农民的安置放在首位，并提高补偿标准，扩大补偿范围；对农民多些人文关怀与经济扶持，赋予农民与城市居民一样共享社会发展成果的机会；我们期待集体土地拆迁能够顺利进行，少一些拆迁“牛人”，杜绝出现与构建和谐社会相悖的——“自焚”、“自杀”等极端维权现象。